Poucas coisas fizeram mais mal às cidades brasileiras do que o zoneamento urbano.
Um dos motivos é que é impossível para um grupo de planejadores urbanos “iluminados” entenderem e anteciparem as infindáveis interações urbanas e interesses individuais dos moradores de uma cidade.
Além disso, esses “iluminados” foram todos educados na cartilha do Urbanismo modernista, que privilegia carros, o baixo adensamento e o zoneamento de usos, onde moradia, comércio e trabalho não devem se misturar.
Isso fica ainda pior quando essas pessoas possuem ideologias ultrapassadas que as cega ainda mais para a realidade, não aceitando os fatos e consequências dos seus atos e insistindo nos seus erros. Para eles, cidades são ruins por definição, e o adensamento deve ser combativo.
Por isso, vale à pena relembrar quando e porque surgiu o conceito de zoneamento.
Um dos motivos do surgimento do zoneamento foi o afastamento de fábricas poluidoras das vizinhanças residenciais. As cidades industriais do Século 19 eram insalubres e sinônimos de doenças e péssima qualidade de vida.
O outro motivo menos nobre para o seu surgimento foi a exclusão de vizinhos indesejados. O primeiro zoneamento foi implementando na Califórnia para manter as lavanderias chinesas fora dos bairros brancos, enquanto Nova York implantou em 1916 o primeiro zoneamento amplo dos EUA como forma de preservar edifícios comerciais de vizinhanças indesejadas.
Em 1926 houve a decisão da Suprema Corte americana que ratificou o uso do zoneamento pelo poder público no caso da empresa Ambler Realty contra a cidade de Euclid. Até então havia o questionamento de se era possível o poder público interferir na propriedade privada definindo seus usos.
Essa decisão deu início ao Zoneamento Euclidiano que se disseminou pelos EUA e pelo mundo. As principal característica é a separação de usos dentro da cidade, com residências, indústrias e consumo sendo permitidas apenas em áreas diferentes da cidade.
Junto com essa decisão, veio o advento do Urbanismo modernista que, como já mencionei, pregava a mesma coisa: a separação de usos dentro da cidade, o baixo adensamento e a prioridade aos automóveis.
O zoneamento sempre foi utilizado como forma de excluir pessoas diferentes das vizinhanças estabelecidas. Geralmente são pessoas brancas, mais ricas, mais velhas e que moram em casa tentando impedir a chegada em seus bairros de pessoas de cores e etnias diferentes, mais pobres e jovens, e que preferem ou só podem morar em apartamentos.
O Zoneamento excludente é uma marca do planejamento urbano americano e aqui no Brasil também o vemos com frequência. Sempre que você testemunhar uma pessoa branca, rica, mais velha e que mora em uma casa lutando contra a construção de prédios na sua vizinhança existe uma grande chance de essa pessoa estar defendendo o Zoneamento excludente como agenda oculta, já que nunca eles falam isso abertamente.
O zoneamento, da maneira como o conhecemos e é aplicado no Brasil, nada mais é do que um instrumento de exclusão, como foco na valorização dos imóveis existentes ao dificultar o aumento da oferta de novas moradias.
Como explica M. Nolan Gray em seu excelente livro “Arbitrary lines”, existem três maneiras pelas quais o zoneamento contribui para aumentar o preço das moradias.
A primeira é ao impedir a construção de novas moradias de acordo com a demanda do mercado, gerando um desequilíbrio artificial nos preços dos imóveis.
A segunda é ao induzir que as novas moradias tenham qualidade superior à demandada pelo mercado. É muito comum no Brasil que o poder público exija padrões mínimos muito superiores ao poder de compra das pessoas. O exemplo mais marcante é a exigência de que nenhum lote no Brasil pode ser menor do que 125 m2. Como a maioria da população não consegue pagar por um lote desse tamanho, são criadas as favelas e ocupações irregulares.
A terceira maneira que o zoneamento encarece o preço das moradias é através do excesso de burocracia e exigências que criam um reserva de mercado para as grandes incorporadoras e loteadoras e fazendo com quem pequenos construtores e pessoas físicas atuem na informalidade. O melhor exemplo de combate a isso no Brasil pode ser encontrado na cidade de Fortaleza/CE, onde as licenças são emitidas na hora de maneira auto declaratória e os alvarás passaram de 1.000 para 50.000 por ano.
A escassez artificial de moradia criada pelo zoneamento é mais sentida nas cidades e bairros mais desejados pelas pessoas. O papel do zoneamento no Brasil tem sido de dizer às pessoas que elas não podem morar no lugar que elas querem, que são dotados de maior infraestrutura e opções de lazer, comércio e serviços.
O zoneamento é feito com o objetivo de impedir o adensamento nas regiões mais produtivas das cidades, empurrando as pessoas para morar o mais distante possível desses locais. O maior exemplo que pude testemunhar disso foi nas discussões o Plano Diretor de Maceió de 2005, onde eu representava o setor produtivo, com Presidente da ADEMI. A Prefeitura tinha como objetivo reduzir o adensamento nos bairros mais desejados da cidade, permitindo a construção de prédios com apenas 6 a 8 andares, enquanto, por outro lado, definiu que na área rural ao redor da periferia poderiam ser feitos edifícios de 40 pavimentos, o que mostra o total alheamento e despreparo dos planejadores urbanos em relação à economia urbana e às leis básicas de mercado, como a oferta e demanda.
Uma das coisas pouco discutidas pelos acadêmicos é o fato de que até a adoção do zoneamento no Brasil não existiam favelas. Até a década de 40 não existiam favelas em São Paulo, mesmo com a cidade sendo uma das que tinha maior crescimento populacional no mundo.
A razão para isso acontecer é que até então o mercado supria a demanda de migrantes e das novas gerações com o que eles precisam e podiam pagar. Mesmo os cortiços da época eram muito melhores do que as favelas atuais, já que estavam inseridos na malha urbana e eram prédios e não barracos.
Isso tudo começou a mudar com as primeiras legislações urbanas de São Paulo e a Lei do inquilinato e Getúlio Vargas, que tabelou o valor do aluguel e desincentivou a construção de novas moradias.
Com o passar do tempo, as legislações urbanas foram se tornando cada vez mais restritivas ao adensamento e tinham como objetivo declarado fazer as cidades pararem de crescer, como foi o caso do “Plano Diretor” de São Paulo de 1972. O problema é que esqueceram de combinar com os russos. Como todos sabem, São Paulo continuou a crescer, mas ao invés de essas pessoas se instalarem na sua região central, dotada de toda infraestrutura e onde os trabalhos estão, tiveram que se instalar na periferia da cidade, destruindo o meio-ambiente, longe do trabalho, sujeitas a longos períodos de deslocamento diário e vivendo com péssima qualidade de vida.
Isso tem se repetido em todos os municípios brasileiros por décadas. Nossas cidades foram destruídas pelo zoneamento urbano e está na hora de pararmos de repetir os erros e começar a fazer algo diferente
Uma das maneiras de se fazer isso é através do Zoneamento de performance onde o que importa não é o tipo de atividade, mas o impacto que ela gera. Se fazia sentido separar fábricas poluidoras de casas há 100 anos, hoje isso é a exceção da exceção e pode ser feito de maneira muito mais inteligente regrando o que é ou não permitido em um local com base no quanto ela impacta a região.
No Zoneamento de performance não importa qual é a atividade, mas se ela polui, faz barulho ou incomoda de alguma maneira a vizinhança, o que é medido através de parâmetros bem definidos.
Por exemplo, a minha esposa é designer de cintos artesanais e os produz em um quarto do nosso apartamento. Mas isso não é permitido legalmente porque é uma atividade industrial, segundo a legislação. É um absurdo algo assim acontecer nos dias de hoje.
Uma outra alternativa é o Zoneamento hierárquico. Nele os usos menos intensos, como casas, podem ser implantados em zonas designadas para usos mais intensos, como indústrias, mas o contrário não pode acontecer. Um exemplo desse tipo de zoneamento pode ser encontrado no Japão, onde é comum existirem casas próximas de indústrias. Isso é uma decisão pessoal de cada pessoa e não do governo. Além do fato de que pouquíssimos tipos de indústrias hoje em dia são realmente poluentes, as pessoas podem preferir nesses locais em função desses terrenos serem mais baratos e de estarem mais próximas do trabalho, por exemplo.
No Zoneamento hierárquico os diversos tipos de uso se misturam, tornando a cidade muito mais amigável para as pessoas e proporcionando uma adequação mais rápida e adequada do planejamento urbano às necessidades das pessoas.
Ele também gera uma cidade muito menos dependente do automóvel e facilita a produção de moradias em larga escala, mas não necessariamente apenas em grandes empreendimentos imobiliários, como acontece no Brasil.
Um outro tipo de zoneamento é o “Form-Based Code”, que prioriza não o uso, mas a forma das edificações, tentando fazer com que a cidade tenha uma determinada aparência. O Form-Based Code foi inventado pelo arquitetos do Novo Urbanismo e, apesar de eu ter muita simpatia por ele, na prática ele acaba acumulando as restrições do zoneamento de uso às restrições do “envelopamento” dos prédios.
O que tem crescido bastante é o questionamento sobre a própria existência do zoneamento urbano, cada vez maior entre os urbanistas americanos, especialmente em função do caráter especialmente excludente do zoneamento praticado lá.
Seus defensores entendem que nenhum planejador urbano consegue atuar melhor do que o mercado para prover a cidade de suas necessidades. Cidades como Houston, a quarta maior dos EUA, sobrevivem muito bem sem o zoneamento, mesmo que possua outros regulamentos que acabam assumindo algumas das funções do zoneamento.
Para mim, o ideal seria a adoção complementar do melhor do Zoneamento de performance com melhor do Zoneamento hierárquico. É óbvio que o zoneamento de usos praticado no Brasil nos legou cidades disfuncionais, feias, caras e que prejudicam a qualidade de vida das pessoas.
Insistir no Zoneamento de usos é um erro que continuará a causar desigualdade e injustiça urbana a milhões de brasileiros, enquanto seus “arquitetos” usufruem das melhores vizinhanças de suas cidades.
Autor: Felipe Cavalcante
Contato: felipe@matx.com.br
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